中國企業起訴美國政府往事:博弈、抗爭和妥協
2020-08-27 11:36 出海企業 美國

中國企業起訴美國政府往事:博弈、抗爭和妥協

作者|鐘微  來源|連線Insight(ID:lxinsight)

1990年,前美國總統布什,否決了一樁跨國收購案:中國航空技術進出口總公司收購美國MAMCO公司,這是美國歷史上第一次由總統禁止的國際收購案。

30年間,美國對國家安全審查的不斷趨嚴,CFIUS(美國外商投資委員會)的權力擴大,漸漸成為中國企業在美發展時難以跨越的一道坎。不少中國收購案被CFIUS叫停或終止,國家安全則是其最好名目。

如今,這份名單上又多了一位——TikTok,它正因為兩年前收購社交媒體應用Musical.ly一事,不得不接受美國國家安全審查。

調查可能即將走向的結果是,CFIUS計劃否決字節跳動對Musical.ly的收購,這嚴重威脅到了TikTok的美國業務。

8月24日,TikTok正式起訴特朗普政府,訴狀指出了多項問題,直指特普朗行政令構成越權,以及行政令流程違憲,缺乏正當法律程序。

TikTok提到,特普朗的行政令未就TikTok封禁給予字節跳動和TikTok通知,且未提供申訴的機會,違反了美國憲法第五修正案關于正當程序的規定。

TikTok的起訴書截圖

這僅僅是TikTok與美國政府較量的開始。

更早一步陷入禁令風波的華為,兩年間曾前后三次起訴美國政府,至今還未等來最終的結果。

近些年曾有中國企業勝訴的案例——2012年,三一集團也曾因為威脅美國國家安全,被否決了對風電場項目的收購,隨后三一重工起訴CFIUS,又把當時的美國總統奧巴馬追加為被告。

兩年后,三一集團換回了一個勝訴,但與美國政府和解后,還是不得不將風電項目轉讓給了第三方,這也算不上真正意義的勝利。

如今,TikTok深陷危機,華為前途未卜,他們身后的歷史長河中,還有更多被美國以國家安全為由打壓的中國公司。

頻頻被狙擊的中國收購案

在TikTok因為昔日的一樁收購案被CFIUS否決之前,許多中國收購案往往被扼殺在了搖籃中,紛紛被CFIUS叫停。

CFIUS建立已有35年,專門負責外資監管,審查評估外來投資對美國國家安全可能造成的影響。

1990年2月,CFIUS照常將交易呈遞給現任總統美國前總統布什,但后者否決了其中一樁中國收購案,禁止中國航空技術進出口總公司收購美國MAMCO公司。這是美國歷史上第一次由總統禁止的國際收購案。

最終,中國航空技術進出口總公司同意將MAMCO出售給另一家美國公司,收購以失敗告終。

這一案件也促成了《伯德修正案》的出臺,該法案主要是將具有外國政府背景的外國企業納入CFIUS 審查范圍。

這是中國企業最早與CFIUS相遇的時刻,當時屬于國際格局激烈變動、中美關系十分嚴峻的時期。往后20年間,不同性質的各類案件,更讓中國企業加深了對美國安全審查的認識。

美國外資投資委員會

同樣在近期陷入危機的華為,在收購這件事上也一直難以敲開美國的大門。

從2008年到2011年,華為公司在美國發起過三次收購,目標是網絡安全公司3COM、無線寬帶軟件廠商2Wire,以及服務器虛擬化技術企業3 Leaf Systems。

這三場收購,最后都以失敗告終,部分是華為迫于壓力撤銷了申請,部分則是出售方擔心華為無法通過安審,而賣予其他公司。

華為在美國的多次收購受阻之后,無法將電信設備賣到美國市場,最后黯然退出美國電信設備市場,轉向了消費者業務。

CFIUS就像一堵墻,將中國企業擋在了起跑線上,這堵墻還在不斷變厚變寬。

2017年,外界明顯感覺到美國加強了對外投資審查。據湯森路透數據顯示,截至11月2日,2017年已披露的中資在美國的并購規模為138.8億美元,而2016年同期為603.6億美元,降幅近8成。

這一年,CFIUS以國家安全問題為由,拒絕了螞蟻金服收購速匯金,后者在當時是僅次于西聯國際匯款公司的全球第二大匯款機構;CFIUS還阻止了中國凱橋公司收購萊迪思半導體公司的嘗試;中國重型汽車集團有限公司也取消了對美國電動車動力系統供應商UQM的第二輪投資計劃。

國際律所富而德曾在當時發布評論稱,CFIUS的審查流程、審查時間和審查結果方面的不可預測性正顯著增加。

而這一背景是,CFIUS在2017年進行了重大改革,推出了定義其最新職權范圍的《外國投資風險評估現代化法案(2017)》(FIRRMA)。

FIRRMA主要提出者約翰·科寧曾公開表示,該法案提出的背景,是基于中國在美國大幅投資人工智能、自動駕駛汽車和互聯網領域等新興行業的趨勢。

他還曾多次公開指責中國政府利用投資手段“吸空”美國先進技術、侵蝕美國國家安全。

無論是中國航空技術進出口總公司,還是華為、螞蟻金服,他們所處的航空、半導體、金融服務等產業都是國際技術競爭的焦點。

企業遭受打壓背后,是各國為了爭奪全球科技競爭的制高點,不得不采取一些策略狙擊企業,而企業只能使用法律的武器保護自身。

起訴美國政府,它們贏了嗎?

起訴美國政府,成為了中國企業擺脫自身困境的方式。

中國公司狀告美國政府第一案,要追溯到1981。

當時,美國核潛艇“喬治·華盛頓”號在浮出水面的操作過程中,沒有注意到日本貨輪“尼肖丸”就在上方,結果將該貨輪的底部撕開了一個大口,致使“尼肖丸”船貨沉沒,船員大部分傷亡。

“尼肖丸”船上裝有中國幾家進出口公司出口、由中國人民保險公司承保的貨物,但美國政府僅賠付了日本的損失,以中國和美國法院之間沒有法律“互惠”為由,拒絕了中國方面的提賠。

不過,中國國際貿易促進委員會法律顧問處曾為此出具一份法律意見書,有關專家也為此提出證言,證明了美國“公用船舶法”中的法律“互惠”在中美兩國之間確實是存在的。隨后,中國人民保險公司正式起訴,最終以勝訴告終。

相比這一案,2001年福耀玻璃案的關注度要高得多。

福耀玻璃案發生時,中國正在成為全球反傾銷的靶心,中國產品連續十幾年成為全球反傾銷調查的頭號對象,但企業對反傾銷調查的應訴意識不強,往往沒有積極應對。

2001年底,PPG公司向美國商務部投訴,隨后,美國商務部向福耀發出了反傾銷調查的通知。

PPG公司和福耀同樣是玻璃商,后者自1995年開始進軍美國市場。福耀玻璃的售價比美國本地低,因此生意火爆,動了競爭對手的蛋糕。

福耀玻璃園區,圖源《美國工廠》紀錄片

美國商務部展開調查后,裁定福耀構成傾銷,對其加收11.8%的關稅。福耀玻璃馬上提起了訴訟,對美國商務部作出征收反傾銷稅裁定等多個方面提出質疑。

福耀正面應對的態度引起了輿論的討論。曹福德的一句話被廣為流傳——“賣不賣玻璃是小事,但不能黑白顛倒、是非不分,必須主動地出來積極應訴”,他也被評價為中國企業家中敢于運用世貿規則維護自身權益的典范。

三年后,福耀在美國的反傾銷案大獲全勝,這場官司讓福耀花費了一億多元。

不過,這兩個案件并不符合當下TikTok、華為所面對的環境和情況。

中國人民保險公司狀告美國政府是因為對方損害了其利益,福耀則是被美國同行抵制,在同行的反傾銷申訴下,被美國政府調查。

而TikTok、華為所面對的卻是威脅國家安全的質疑。

涉及國家安全問題,也曾有勝訴案例

在諸多的勝訴案件中,三一集團案件的情況,對如今的TikTok、華為有一定的參考意義。

同TikTok一樣,在陷入安全審查的危機后,三一集團曾將美國總統告上法庭。

2012年3月,三一集團的美國關聯公司羅爾斯,收購了俄勒岡州四家風電場項目公司。這些公司的項目地點與美國軍用飛機所使用的一個空中禁區和轟炸區域相重合。

6個多月后,當時的美國總統奧巴馬簽發總統令,以涉嫌威脅美國國家安全為由,限制羅爾斯公司進入并阻止其在項目公司的風電場地點施工,并要求羅爾斯公司必須在90日內完成對項目公司的剝離。這直接造成了三一集團2000多萬美元的經濟損失。

而后三一重工起訴CFIUS,又把奧巴馬追加為被告,指控奧巴馬總統未經應有合法程序判決,而剝奪三一集團下屬在美關聯公司私有財產。

法院在一審中駁回三一對奧巴馬的所有指控,但三一選擇了再次上訴。

圖源三一集團官網

經歷了兩年的較量,2014年7月15日,法院做出裁決,宣布美國總統奧巴馬的總統令,違反美國憲法第十四修正案程序正義,剝奪了羅爾斯在該項目中的受憲法保護的財產權,法庭判決美國政府需要向羅爾斯提供相應的程序正義。

此案中,美國政府未提及具體的原因和評估的手段,也沒有給予羅爾斯公司辯駁的機會,這違反了美國憲法第五修正案中“不經正當的法律程序不得剝奪財產”的部分。

中國社會科學院國際法研究所競爭法中心副主任黃晉曾撰文解讀,上訴法院判決不是否定總統禁令,而是要求正當程序。

美國憲法有正當程序原則,所以對程序正義非常重視,但羅爾斯的收購被否決的結果很難改變。最終的結果是,依據上述判決,美國政府隨后與羅爾斯公司及其律師團隊展開協商,并達成和解。

和解后,三一集團將四個風電項目轉讓給第三方,美方僅認定羅爾斯在美國進行的其他風電項目收購交易不涉及國家安全問題。

盡管是這樣的結果,也曾被《華爾街日報》稱為“中資公司前所未有的勝利”。

社科院美國問題專家張國慶曾分析三一訴訟成功的原因,是抓住了“程序正義”這一合理的切入點,并且奧巴馬恰逢支持率下降的第二任期,美國司法機構、參眾兩院等對政府行政權力的擴大也采取一定的抵制措施,三一贏得訴訟可謂“天時地利人和”。

三一集團經歷了兩年的較量才換來一個這樣的結果,但如今TikTok和華為的訴訟才剛剛開始。

華為在2019年內,曾前后三次起訴美國政府。

2019年3月7日,華為宣布已對美國政府提起訴訟,指控《2019年國防授權法》禁止華為設備和服務銷售,違背了美國憲法中的剝奪公權法案條款、正當法律程序條款。

6個月后,華為又起訴美國商務部及其下屬的工業安全局和出口執法辦公室,稱其以出口檢查的名義,在2017年9月扣押了一批華為電信設備,卻不做出任何決定,致使這批貨物滯留美國。

同年12月,華為第三次對美國政府機構提出訴訟,要求法院認定美國聯邦通信委員會(下稱FCC)禁止華為參與聯邦補貼項目的決定,違反了美國憲法和《行政訴訟法》。

華為提到,FCC認定其威脅美國國家安全,卻未提供任何證據或合理的理由,違反了正當程序原則,要求法院推翻這一決定。

其中兩起案件仍在審理過程中,相關法院暫未做出最終裁定。僅有6月的訴訟最終以美國政府歸還扣押設備、華為撤訴告終。

和華為一樣,TikTok的故事悲情,前路也依然迷茫。但對于美國政府以國家安全為名的打擊,中國企業的應對已經變得更為積極了。

起訴只是一個開始,TikTok最終能否取得一線生機,還要經過漫長的博弈,但并不是毫無希望的。

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